燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán):或成某些官員權(quán)力尋租借口

  
1 w. @- L% d7 P  G8 A     從網(wǎng)上熱議分析，網(wǎng)民認(rèn)為像撫順燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)“一女二嫁”之類問(wèn)題，借燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)重新洗牌，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的說(shuō)詞之下，掩蓋的或許是權(quán)力尋租重新洗牌之類秘密。
“天下人都知道”！
   
3 Y+ l3 M2 O% }0 N   “一女二嫁”為何在燃?xì)庑袠I(yè)頻頻發(fā)生
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; B" t" F& z9 [5 _% `     有資料記載：2005年，A公司以侵權(quán)為由告河南某市政府城市管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)“一女二嫁”。據(jù)介紹，2000年此地建設(shè)局以發(fā)文方式批準(zhǔn)A公司為該市“城市燃?xì)鈱I(yíng)單位”，2003年該市計(jì)委組織招標(biāo)后，市政府發(fā)文授予B公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)該市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市管網(wǎng)燃?xì)?。法院最終意見認(rèn)為市政府有權(quán)根據(jù)招標(biāo)結(jié)果確定城市管網(wǎng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者，但應(yīng)先對(duì)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)局所發(fā)批準(zhǔn)文依法處理以排除法律障礙。在權(quán)衡各方利益后，法院責(zé)令市計(jì)委、市政府限期采取補(bǔ)救措施，對(duì)A公司合法投入予以合理彌補(bǔ)。

    這樣的結(jié)果令A(yù)公司欲哭無(wú)淚、無(wú)可奈何，“合理彌補(bǔ)”即便拿到，又哪能真正補(bǔ)償失去經(jīng)營(yíng)權(quán)的損失 呀？
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      處理過(guò)多起類似案件的某律師，對(duì)這樣的官司的結(jié)局不抱樂(lè)觀態(tài)度，甚至認(rèn)為打官司只是溝通的一種手段，打贏官司的結(jié)果也可能最終“失去市場(chǎng)”。其認(rèn)為這類事件之所以頻頻發(fā)生，原因之一就是地方政府及相關(guān)部門“違法的成本太低了”，因而會(huì)由于種種原因朝令夕改，或者像上述案例中一樣前令不改就我行我素“一女二嫁”；或者因?yàn)橛袥Q策權(quán)的政府負(fù)責(zé)人的變動(dòng)，新來(lái)的決策者或因顯示自我權(quán)威，或者要實(shí)現(xiàn)權(quán)力行租目的，就會(huì)找理由重整山河。
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/ O: p  T. [( c* q; p     潛規(guī)則橫流，企業(yè)尤其是民企，自保乏力
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# W. j* B3 y8 X/ r     在一次會(huì)議上，這位律師給到會(huì)的民營(yíng)燃?xì)馄髽I(yè)支招，建議企業(yè)嚴(yán)格按法律法規(guī)自律，同時(shí)加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的溝通以“自保”防患于未燃。
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     據(jù)介紹，自2002年市政公用事業(yè)改制以來(lái)，以獲取“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”為核心之一的燃?xì)庑袠I(yè)競(jìng)爭(zhēng)從未停止。據(jù)業(yè)內(nèi)專家介紹，新規(guī)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》之所以沒(méi)有將“特許經(jīng)營(yíng)制度”上升到行政法規(guī)層面，正是考慮到目前特許經(jīng)營(yíng)制度還有待完善，制度設(shè)計(jì)也存有各種爭(zhēng)議，全世界燃?xì)饬⒎ǘ紱](méi)有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，就連創(chuàng)建特許經(jīng)營(yíng)制度的法國(guó)都早已廢止此項(xiàng)制度，也說(shuō)明該制度本身存在缺陷。故在立法時(shí)仍然采用了國(guó)際上普遍實(shí)行的經(jīng)營(yíng)許可制度。因而，早已被行政濫權(quán)所綁架“特許經(jīng)營(yíng)”制度依然大行其道。如何正確理解特許經(jīng)營(yíng)制度，首先，根據(jù)建設(shè)部頒布的《市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條第二款“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法”的規(guī)定，城市燃?xì)庑袠I(yè)并非必須實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度，事實(shí)上，北京、上海、廣州等許多城市迄今為止也沒(méi)有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，所以不存在沒(méi)有實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)就不合法之說(shuō)；其次，該項(xiàng)制度應(yīng)當(dāng)定位為行政管理制度的創(chuàng)新，對(duì)于有條件的地方多了一種管理手段的選擇，也在一定程度上規(guī)范了政府經(jīng)營(yíng)許可行為及過(guò)程；再者，特許經(jīng)營(yíng)行為是政府行政行為，但不是行政許可行為，雙方簽訂的協(xié)議仍舊是平等自愿的民事合同，受《合同法》保護(hù)，一些地方政府之所以隨意單方更改或者廢止合同，不僅僅是違法成本低，更主要的是這些地方政府官員就沒(méi)有把自己視為法律地位平等的一方，通過(guò)濫用權(quán)力可以恣意違約或毀約。特許經(jīng)營(yíng)制度沒(méi)有作為企業(yè)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證核發(fā)的前置條件，也就是說(shuō)不論過(guò)去是否取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要符合條件的都應(yīng)當(dāng)予以核發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證，但不排除一些地方政府官員會(huì)借核發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)許可證的機(jī)會(huì)，產(chǎn)生新一輪權(quán)力尋租的沖動(dòng)。
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      近年來(lái)因上游油企大力推進(jìn)“以資源換市場(chǎng)”的戰(zhàn)略高調(diào)進(jìn)入下游，甚至無(wú)視其他企業(yè)已獲得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以資源優(yōu)勢(shì)或聯(lián)合行政權(quán)力擠壓市場(chǎng)先行者，不公平競(jìng)爭(zhēng)的局面愈演愈烈。在此過(guò)程中，一度被城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商視為“尚方寶劍”的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，在多種強(qiáng)大勢(shì)力的圍 攻下，竟然成了第三方搶奪其既有市場(chǎng)的突破口之一。某此公司因?yàn)檩p信沒(méi)有行政權(quán)力的政府相關(guān)部門的文件或者承諾，在獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取程序上的存在瑕疵，就首當(dāng)其沖地淪為了行政權(quán)力給市場(chǎng)重新洗牌的犧牲品。
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( A- r( I' D7 }一位經(jīng)濟(jì)問(wèn)題觀察人士說(shuō)，利益博弈是社會(huì)常態(tài)，制度與法規(guī)設(shè)立的目的，是想使這種博弈能夠公平、公正，行政違法成本之低與監(jiān)督約束機(jī)制的非高效運(yùn)行，使得潛規(guī)則橫行于各種權(quán)益場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)天平之砝碼明暗莫辨。像湖南民企“三一”行賄門之類的事件的不了了之，也給了市場(chǎng)參與者以及整個(gè)社會(huì)以不良暗示：如果你勢(shì)力足夠大，你就有可能自由穿越權(quán)與法的約束。這對(duì)那些不大不小的企業(yè)來(lái)說(shuō)，生存競(jìng)爭(zhēng)的壓力是越來(lái)越大了，不理會(huì)潛規(guī)則無(wú)路可走，完全依賴潛規(guī)則又忐忑不安。你規(guī)范，別人可能拿潛規(guī)則暗剪害你；你潛規(guī)則，別人又可以拿法律來(lái)制裁。真的是左右為難呀！

# }% z" V' ~* r1 `; d     完善法規(guī)賭得住權(quán)力尋租暗流嗎？

/ c& @* e1 f* g0 K     一位燃?xì)庑袠I(yè)人士說(shuō)，《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的問(wèn)世使得我國(guó)燃?xì)庑袠I(yè)無(wú)法可依的局面徹底結(jié)束。但是，《條例》確立的“燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可制度”給管道燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)企業(yè)增加了不少新規(guī)，這讓部分已備受燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)奪之困的運(yùn)營(yíng)商們又添幾分新愁，燃?xì)庑袠I(yè)未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)可能更加慘烈，回顧今年以來(lái)燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)生的種種事件，這種苗頭已經(jīng)越來(lái)越明顯。

2 j% H  D- N: y/ w: P7 V" u% I6 ^9 l        據(jù)介紹，政府通過(guò)向社會(huì)公開招標(biāo)的方式選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者，授予其在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)燃?xì)猱a(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，這是2004年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）確立的燃?xì)獾奶卦S經(jīng)營(yíng)制度的核心內(nèi)容。不過(guò)，業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，雖無(wú)正式“名份”，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度之實(shí)早在2002年就已經(jīng)燃?xì)馐袌?chǎng)開放伊始得到了各方認(rèn)可。
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        “當(dāng)時(shí)供水、燃?xì)獾仁姓檬聵I(yè)長(zhǎng)期虧損，在全國(guó)范圍都是一個(gè)普遍現(xiàn)象。2002年建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），急于擺脫城市供氣包袱的地方政府與希望進(jìn)入燃?xì)庑袠I(yè)的民間資本、境外資本一拍即合，通過(guò)多種方式確定合作關(guān)系?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，目前經(jīng)營(yíng)城市燃?xì)獾钠髽I(yè)中僅民營(yíng)企業(yè)就達(dá)60多家。
       
     一位城市燃?xì)膺\(yùn)營(yíng)商介紹，《意見》的頒布拉開了城市燃?xì)馐聵I(yè)改革的序幕，燃?xì)庑袠I(yè)下游市場(chǎng)逐步開放，各路資本競(jìng)相涌入使生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、效率、服務(wù)、管理以及行業(yè)利潤(rùn)改善明顯，整個(gè)行業(yè)進(jìn)入良性發(fā)展軌道。近幾年城市燃?xì)夤芫W(wǎng)幾乎覆蓋了我國(guó)所有的大中型城市，各種社會(huì)資本為巨額的城市燃?xì)夤芫W(wǎng)建設(shè)投資提供了雄厚的資金。

( b# i2 q! A6 b  r     2004年頒布的《辦法》對(duì)“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”授權(quán)主體、程序、權(quán)利等具體內(nèi)容都做了詳細(xì)規(guī)定，盡管行業(yè)內(nèi)的法律專家表示，建設(shè)部出臺(tái)的這個(gè)文件只是為了完善特許經(jīng)營(yíng)的形式，并沒(méi)有否定過(guò)去幾年中已經(jīng)取得的改革成果，但客觀來(lái)說(shuō)，《條例》新規(guī)讓過(guò)去很多擁有“合法”的經(jīng)營(yíng)權(quán)的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)者變得“不合法”

        “過(guò)去只要政府發(fā)放了通知或者下發(fā)了批文，確認(rèn)某燃?xì)夤精@取了該地的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但現(xiàn)在必須嚴(yán)格按照《辦法》規(guī)定的程序簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)才算合法?！币晃怀鞘腥?xì)膺\(yùn)營(yíng)商介紹，根據(jù)規(guī)定，不僅2004年之后談的項(xiàng)目要按照《辦法》來(lái)，在此之前已開始實(shí)際運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目也必須補(bǔ)簽相關(guān)協(xié)議，否則，一旦發(fā)生糾紛，公司可能一無(wú)所有。
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這就給了渴望重新“洗牌”實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租者機(jī)會(huì)，其借新規(guī)之手，不給背負(fù)著歷史包袱的現(xiàn)有運(yùn)營(yíng)商按條例規(guī)范自我的機(jī)會(huì)，就急不可奈地引進(jìn)更強(qiáng)勢(shì)的覬覦者。

        “優(yōu)勝劣態(tài)，這是自然的。但也不能割裂燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展歷史呀！在改革之前，全國(guó)范圍內(nèi)的城市燃?xì)鈳缀跞紘?yán)重虧損，有些地方政府開出十分優(yōu)厚的條件也沒(méi)人接手。現(xiàn)在經(jīng)過(guò)我們的苦心經(jīng)營(yíng)，城市燃?xì)庑袠I(yè)的市場(chǎng)價(jià)值被重新評(píng)估，就都來(lái)?yè)屃?，”一位面臨危機(jī)的管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)商十分苦惱地說(shuō)，單純的利益驅(qū)動(dòng)、做政績(jī)的渴望、政府換屆現(xiàn)任地方政府不愿意與運(yùn)營(yíng)當(dāng)?shù)厝細(xì)馐聵I(yè)的企業(yè)補(bǔ)簽特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、行政區(qū)域發(fā)生變更等，種種因素都會(huì)給原來(lái)的經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)嚴(yán)重的生存危機(jī)。總之，“如果政府相關(guān)決策官員想要重新洗牌，就總有辦法找到突破口。你不肯放手，TA就利用行政權(quán)力設(shè)置種種障礙，阻礙你正常運(yùn)營(yíng)。”
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    一位在城市燃?xì)饧瘓F(tuán)法務(wù)部門任要職的人士介紹，當(dāng)前圍繞“燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)”侵權(quán)糾紛包括以下三類，即政府、政府部門等國(guó)家機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力侵犯企業(yè)合法權(quán)利、大型能源企業(yè)以“資源優(yōu)勢(shì)”打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、中小型企業(yè)利用行政優(yōu)勢(shì)或造成鋪管供氣的既成事實(shí)侵害企業(yè)的“獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

     法規(guī)不完善，權(quán)力尋租空間巨大
! h/ G4 n) y2 L  E: [* A" C0 p4 w6 L+ `
/ I  f# ?8 L+ p8 @      盡管糾紛不斷，城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)經(jīng)營(yíng)還是希望于以“特許經(jīng)營(yíng)制度”為核心的市場(chǎng)化改革，希望相關(guān)方面能加快燃?xì)庑袠I(yè)監(jiān)管制度的配套改革，完善立法，堵塞因制度與立法不夠完善造成的權(quán)力尋租空間。
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      根據(jù)《辦法》規(guī)定，“因管理不善、發(fā)生重大質(zhì)量、生產(chǎn)安全事故的，”“主管部門應(yīng)當(dāng)依法終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”，但目前的法律法規(guī)中，并沒(méi)有對(duì)“重大事故”做出具體規(guī)定，而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)人和監(jiān)管人為同一主體，這種自由裁量彈性極大的行政執(zhí)法方式對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使構(gòu)成了巨大的潛在侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

即便發(fā)生了行政侵權(quán)，由于司法不干預(yù)行政，被侵權(quán)的企業(yè)勝訴也很難保證司法判決得到真正執(zhí)行。被侵權(quán)的公司雖然獲得贏了官司獲得補(bǔ)償權(quán)卻不一定得到補(bǔ)償，還有可能最終失去了在當(dāng)?shù)氐奶卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)。
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2 t! z3 Z$ |0 C" G    “現(xiàn)行的特許經(jīng)營(yíng)制度雖然規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取的程序、方式、后果等內(nèi)容，但對(duì)該制度的法律責(zé)任、違法處罰措施等方面缺乏詳細(xì)說(shuō)明”，一位行業(yè)法律專家說(shuō)，“未來(lái)制度的改革應(yīng)至少明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利如何保障、遭受侵權(quán)之后如何對(duì)侵權(quán)方進(jìn)行處罰。必須要加大行政違法成本來(lái)對(duì)權(quán)利尋租者進(jìn)行風(fēng)警示”。（完）