案例：某小區(qū)自定位為實行封閉式管理的高品質白領社區(qū)，小區(qū)地下建有人防工程(地下室)。2003年11月，該小區(qū)所在區(qū)的人防辦從開發(fā)商處收回了該小區(qū)地下室的管理權，并將其承包給某物業(yè)公司及崔某分別經營。某物業(yè)公司與崔某將地下室隔成小單間對外出租，對外出租的地下室條件非常簡陋，一些地方存在明顯的安全隱患。大批承租人員入住后，人員成份復雜，地下室環(huán)境進一步惡化，小區(qū)居民進出地下車庫必須忍受各種異味，并經常與承租人員發(fā)生口角。此外，地下室的承租人員可以乘坐電梯上到任何一個樓層，以致經常有不明身份的人敲業(yè)主的家門，小區(qū)業(yè)主尤其是女性業(yè)主晚上甚至不敢輕易出門。無奈之下，業(yè)主們在小區(qū)內張貼通告，希望地下室的租戶不要再承租地下室的房屋，當天下午，通告就被地下室承包人之一的崔某撕毀。馬先生等人作為業(yè)主代表前往崔某處進行交涉，當時在場的幾個承租人威脅他們：“你們的住處，你們的情況我們都清楚?！钡谌煸缟?，馬先生就在小區(qū)里被人打傷。事后，該小區(qū)的業(yè)主們找到區(qū)人防辦的相關人員，要求解決地下室出租給小區(qū)業(yè)主帶來的種種問題，但區(qū)人防辦采取推諉拖延的態(tài)度，在與區(qū)人防辦協(xié)商無效的情況下，業(yè)主們找到北京市人防辦反映情況。調查發(fā)現(xiàn)，區(qū)人防辦在尚未辦理有關審批手續(xù)的情況下即將地下室承包給崔某與某物業(yè)公司經營。經市人防辦協(xié)調，區(qū)人防辦承諾盡快提出書面的解決意見，并按照相關規(guī)定封閉小區(qū)中的部分地下室。

　　分析:

地下室為業(yè)主的合法私有財產

人防工程(地下室)全稱為人民防空工程，包括為保障戰(zhàn)時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護等而單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室。1993年12月1日施行的由國務院機關事務管理局與中央國家機關人民防空委員會頒布的《關于平時使用人防工程的暫行規(guī)定》(以下稱“暫行規(guī)定”)第二條規(guī)定：“人防工程作為國家戰(zhàn)備資產，平時應列入各部門國有資產管理范圍，由各部門人防辦實行集中管理。凡使用人防工程的單位，必須向所在部門人防辦提出申請，與部門人防辦簽訂安全使用人防工程協(xié)議書和有償使用協(xié)議書，領取中央國家機關人防辦統(tǒng)一制發(fā)的使用證書，并報中央國家機關人防辦備案”。1997年7月1日開始施行的《中華人民共和國人民防空法》(以下稱“人民防空法”)第五條規(guī)定：“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。1998年5月1日起施行的《北京市人民防空工程建設與使用管理規(guī)定》(以下稱“北京市人防規(guī)定”)第六條規(guī)定：“本市鼓勵支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團體、個人建設和使用人防工程。人防工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”。

從“暫行規(guī)定”的規(guī)定來看，人防工程屬于國有資產，由人防部門代表國家使用、收益，而“人民防空法”及“北京市人防規(guī)定”則規(guī)定人防工程由投資者使用、收益。以上三個規(guī)范性文件存在一定沖突，但“人民防空法”屬于法律的范疇，在效力上優(yōu)于屬于行政規(guī)章的暫行規(guī)定。而且暫行規(guī)定頒布于1993年，在當時的條件下，社會力量從事的房地產開發(fā)剛剛起步，絕大部分的房產以及房產附屬的人防工程還都是由國家投資建設，產權亦歸國家所有；而到了今天，房地產建設主體發(fā)生了很大變化，大部分房產及人防工程已由社會力量投資建設，“暫行規(guī)定”關于人防工程屬于國有資產的規(guī)定已不再適用。因此，關于人防工程的使用、收益，應適用“人民防空法”與“北京市人防規(guī)定”，即由投資者使用管理并獲得收益，但應報人防工程管理部門審查批準并辦理有關證照。本案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)人防辦“收回”某小區(qū)地下室的管理權，并將其承包給某物業(yè)公司與崔某的行為違反了“人民防空法”與“北京市人防規(guī)定”，應屬無效。

“人民防空法”規(guī)定地下室的使用、收益權歸投資者，但回避了地下室的所有權歸屬問題。從所有權取得的角度來看，投資者投入資金，將其物化為房屋與人防工程，其財產形態(tài)雖有變化，但財產歸屬于投資者的事實并未發(fā)生變化。我國新修訂的《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。人防工程如系投資者依法建設，則屬投資者的合法私有財產，國家除依法征用并給予補償不能將其收歸國有，否則即侵犯了公民的私有財產權，也與即將頒布的《物權法》的立法精神相悖。

必要的審批手續(xù)

“北京市人防規(guī)定”第二十六條規(guī)定：“平時使用人防工程，應當按照規(guī)定報人防工程管理部門審查批準，并向人防工程管理部門和公安消防監(jiān)督管理機構申請辦理《人防工程使用證》和《使用人防工程消防安全許可證》。使用人防工程從事經營的，經營者應當持《人防工程使用證》和《使用人防工程消防安全許可證》，向有關主管部門申請辦理相關證照”。

本案例中，崔某及某物業(yè)公司既未辦理《人防工程使用證》與《使用人防工程消防安全許可證》，也未前往工商等主管部門申請辦理相關證照，應按“人民防空法”及其他法律承擔責任。同時，“人民防空法”第五十一條規(guī)定：“人民防空主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊或者有其他違法、失職行為構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分”。區(qū)人防辦在不符合審批條件的情況下同意崔某與某物業(yè)公司經營地下室，違反了“人民防空法”及“北京市人防規(guī)定”，應承擔相應的責任。

維護業(yè)主的合法權益

業(yè)主購買住宅小區(qū)房產并入住該小區(qū)后，即在該小區(qū)范圍內享有一系列包括人身安全、合理的環(huán)境衛(wèi)生、住宅私密等在內的合法權益，而小區(qū)地下室的對外經營將很可能影響到業(yè)主對該等權利的正常行使，因而地下室的對外經營應審慎進行，當以不侵犯業(yè)主的合法權益為前提。經營者在經營過程中，應當加強管理，采取有效措施封閉對外經營部分與業(yè)主住宅的通道，改善公共部位的環(huán)境衛(wèi)生，如果經營過程中侵犯了小區(qū)業(yè)主的合法權益，則小區(qū)業(yè)主有權要求經營者賠禮道歉、恢復原狀、賠償損失。如出現(xiàn)本案例中業(yè)主被毆打至傷的情況，則應由公安部門或司法機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》或《中華人民共和國刑法》的規(guī)定，對侵害者進行治安處罰或追究其刑事責任。 (文/閔敏 北京中倫文德律師事務所)